Una paz sostenible necesita de cambios institucionales'

Tomado de El Tiempo Este imponente trabajo de Claudia López y asociados, que tengo el honor de prologar, tiene en esencia dos hilos conductores interrelacionados, pero diferentes. El primero es una evaluación de impacto en el nivel municipal de los programas presidenciales propaz, desde la década de 1960 hasta hoy. El segundo es una interpretación de cómo se ha ido construyendo el Estado colombiano a través de tales iniciativas. La importancia de ambos es innegable. En cada una de estas dimensiones el lector encontrará mucho material nuevo para la reflexión, así como temas de debate. Aquí me centraré en destacar cinco de sus grandes conclusiones. (Ver apartes del libro: ¡Adiós a las FARC! ¿Y ahora qué?) Primero, en su esfuerzo por “llevar el Estado a las regiones” las políticas consideradas en el libro han tenido un impacto apenas limitado; en ocasiones, han resultado contraproducentes. En particular, el estudio encuentra que, mientras que el Estado central se ha ido fortaleciendo gradualmente, los municipios que fueron objeto de las políticas presidenciales propaz mejoraron apenas marginalmente en las variables claves de la estatalidad (como seguridad o recaudo de impuestos). Esto es así por razones internas a las políticas mismas: problemas en el trazado de los objetivos; implementación; naturaleza del sistema político, etc. Pero también por severas discontinuidades entre ellas. Cambian los municipios objeto de atención y el criterio para escogerlos, cambian las formas y los criterios de transferencias, cambian los actores y los objetivos. La segunda conclusión de gran importancia es que el problema territorial en Colombia no se puede tratar como un asunto de identificación del lugar donde se encuentra el locus del mal. Este asunto tiene una genealogía intelectual que vale la pena traer a cuento así sea de pasada. Que la estructura territorial del Estado colombiano tenga serios problemas es una conclusión a la que convergieron muchos trabajos ya desde la década de 1980. El país se involucró entonces en una descentralización municipalista, cuyo supuesto básico era que el pecado mortal del Estado colombiano era el centralismo. “Todo el poder a los municipios” parecía ser el motto de la nueva revolución. Los tres o cuatro lustros siguientes, presenciaron, empero, la captura masiva de agencias del Estado por parte de grupos armados ilegales, como lo revela el escándalo de la parapolítica, expuesto en buena hora por Claudia misma y sus colegas en Arco Iris. La descentralización municipalista había abierto numerosas ventanas de oportunidad para que las autodefensas cooptaran el poder local, con resultados aterradores. ¿Era el mundo de lo local entonces el problema? Aquí se ofrece la que considero la respuesta adecuada a esa pregunta: no, el problema es relacional. Reside en la manera en que se articulan el centro y las unidades territoriales subnacionales, a través de redes clientelistas que tienen conexiones en el nivel nacional pero que a la vez actúan como correas de transmisión de demandas de élites brutales y en ocasiones muy violentas. En la medida en que todas las políticas públicas pasan a través de este complejo sistema de conexiones y transferencias de bienes y recursos materiales y simbólicos, su potencial transformador, si lo hubiere, se va diluyendo. La tarea que tenemos enfrente es, pues, “cambiar las relaciones de poder entre el centro y las regiones, domesticar el centrismo represivo y delegatario, y construir las capacidades ciudadanas y estatales necesarias para tener un Estado y mercado modernos en todas las regiones” (p. 435). Una tercera implicación de este trabajo que me parece extraordinariamente importante y llamativa es que la participación no genera de manera automática procesos sostenibles de desarrollo. De hecho, la dura trayectoria colombiana muestra que la participación puede agotarse, o simplemente ser dispersada a punta de pura bala, si no se apuntala sobre ciertas condiciones fundamentales para el desarrollo, comenzando con provisión universal de la seguridad, dotación mínima de bienes públicos y –creo yo– políticas serias contra la desigualdad extrema que deberían comenzar con la redistribución de la tierra. El libro muestra (p. 170) cómo durante la presidencia de Betancur el Gobierno nacional optó por ofrecer ventanas de participación a falta de recursos para invertir, y cómo a lo largo del periodo lo que presenciamos ha sido una demanda continua por más democracia, no por más Estado (p. 405). Uno de los grandes méritos de este libro es mostrar de manera fehaciente que esta clase de respuestas automáticas y fáciles (y políticamente correctas) a nuestros cierres y exclusiones sociales producen resultados magros. Son fáciles en el sentido en que no pisan callos y de hecho pueden abrir ventanas de oportunidad a redes y poderes que saben muy bien cómo aprovechar tales diseños, pero su relación costo-beneficio probablemente sea terrible. Este participacionismo a la colombiana, con bajísima capacidad de decisión (Gutiérrez, 2007), bases materiales precarias, y poco desarrollo institucional tanto en términos de músculo administrativo como de acceso universal, es sostenible y efectivo solo en condiciones extraordinarias. Una política propaz efectiva necesita dotar a la participación ciudadana de una base material e institucional mínima pero sólida. En el mismo sentido, el texto tiene una conclusión de gran interés sobre la descentralización a la colombiana: muestra que tuvo efectos positivos en varios sentidos, pero que podría “estar tocando techo”: “Mantener el actual esquema de descentralización o meterle más plata para hacer más de lo mismo no cerrará ni las brechas sociales ni las enormes brechas de capacidad institucional entre entidades territoriales” (p. 352). En cuarto lugar fue muy placentero para mí –por-que lo intuía; pero este libro lo demuestra– ver que la paz escalonada, consistente en la desmovilización de diversas insurgencias y grupos paramilitares en medio de la guerra, no generó más violencia en los municipios donde se produjo. Así, nos encontramos con el siguiente pequeño misterio. A medida que nos acercamos a la firma del acuerdo de paz con las Farc, aumenta el número de sesudos analistas que nos advierten que aquí habrá, con seguridad o casi, una escalada de violencia criminal: como en Salvador o Guatemala. O en Sudáfrica o quizá Nepal. Mientras tanto, la evidencia empírica, que nadie se digna verificar, revela que aquí ha ocurrido más bien lo contrario. Por ejemplo, la muy imperfecta desmovilización paramilitar vino acompañada de una baja continua en la tasa de homicidios. El lector encontrará en este libro, cifras en mano y más allá de las evidencias impresionistas, que en efecto los acuerdos de paz en Colombia no han generado una escalada homicida. Cierto: hay que cuidarse. Pero es necesario ante todo atender a las amenazas verdaderas. Quinto, por todo esto, este análisis interroga a la paz, pero sin minarla en lo más mínimo como trascendental propósito nacional. Su apuesta intelectual básica es precisamente entender por qué construir una paz sostenible necesita de cambios institucionales y de evaluaciones cuidadosas; dicho de otra manera, por qué la paz tiene que ser mucho más que simplemente desarmar y desmovilizar a unos “bandidos”. Pues en efecto, esta guerra no cayó del cielo ni fue un resultado de una desdichada casualidad. Uno puede creerse razonablemente de malas una, dos o hasta diez veces; pero no durante cincuenta años seguidos. En algún momento tiene que preguntarse qué está haciendo mal. Y, cuando se habla de Estado, preguntarse qué se está haciendo mal implica pensar una agenda de reformas. Este libro la despliega con gran cuidado y meticulosidad. Pero el punto de partida, como lo destaca Claudia, es que no se trata de “sapos” que nos tengamos que tragar, sino de instrumentos para reconstruir el país, y que tienen el potencial de transformar para mejor la vida de la gran mayoría de los colombianos. Valoro igualmente la capacidad de hacer una evaluación cuidadosa, equilibrada, de cada política pública bajo análisis: los autores muestran que no estamos partiendo de cero, y que el patrimonio pacifista con el que contamos no es desdeñable. Cierto: tiene numerosos problemas, y su efecto ha sido limitado (de lo contrario, no estaríamos en las que estamos). Pero hay de dónde comenzar a pensar los problemas. La identificación crítica de los problemas y a la vez de los patrimonios que se encuentra en este texto recuerda inevitablemente a la fórmula gramsciana de “pesimismo de la inteligencia y optimismo de la voluntad”. A lo largo de su vida pública, Claudia López ha desplegado valerosa y generosamente una y otra. Ahora nos presenta un trabajo de largo aliento, en el que habla como académica y a veces como líder política. El lector podrá fácilmente diferenciar cuándo adopta uno u otro papel. Dependiendo de sus ideas y preferencias, encontrará qué pensar y qué criticar en los dos registros; en ambos, sin falta, encontrará como yo muchísimo que aprender

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